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行业纵览∣工程建设项目策划生成机制探讨

发表时间:2021-03-22 09:32:02

2019年3月13日,国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)明确要求:“一张蓝图”统筹项目实施,加速项目前期策划生成,简化项目审批或核准手续。事实上,2013年习近平总书记在中央城镇化工作会议上就强调了要“一张蓝图干到底”。2014年8月国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》。此后各地陆续开展了“多规合一”工作,项目策划生成也随之出现。

先进城市经验探讨

奥格科技先后参与了多地的“多规合一”工作,对于各城市的项目策划生成机制有一定的了解。本文将就厦门、广州和南京等先进城市的项目策划生成机制进行阐述。

1、厦门

建立了战略规划——近期建设规划——年度空间实施规划的实施序列,强化规划统筹,以统筹的思想和手段开展规划实施,用有序的规划引导城市空间有序发展,强化规划的项目策划能力。

厦门划拨用地项目策划生成流程图

下面以划拨用地项目为例,简单阐述厦门的项目策划生成流程。项目由储备库中启动协调后进入项目策划生成阶段,该阶段由空间协调和可研协调组成。空间协调由自然资源和规划部门牵头,将编制的空间规划(项目基本信息、用地边界文件)并联推送至各单位进行空间协调,空间协调成功的项目发送至发改部门判断是否列入前期工作计划。空间协调成功的项目进入项目策划生成的第二阶段——可研协调,该阶段由发改部门牵头,将列入前期工作计划项目的可研方案进行协调。

厦门一般经营性用地项目策划生成流程图

厦门工业用地项目策划生成流程图

除上述三类流程外,厦门的项目策划生成还包括了涉及农转用和土地征收的储备用地、农村集体预留发展用地的项目策划生成流程。

2、广州

广州与厦门差异较大的是广州没有年度空间实施规划,储备项目库通过与发改对接获取。项目类型划分也比较简单,只是分成了政府投资项目和社会投资项目两大类,且广州特别重视空间协调。“多规合一”平台最主要的协调工作就是是多规符合性审查。

政府投资项目

广州政府投资项目策划生成流程图

广州政府投资项目联审决策流程图

虽然在“多规合一”平台的项目策划生成流程比较简单,但广州针对政府投资项目还建设了联审决策平台。平台针对项目的建设方案进行联合评审,建设方案要求达到初步设计或者建筑方案的深度,比厦门的可研评审更深一步。稳定后的方案可直接作为后续审批手续的参考依据,发展改革、规划和自然资源部门在办理规划选址、用地预审、可研批复、规划用地许可、规划工程许可等手续时,不再开展类似的技术审查,后续办证流程可大大简化。

社会投资项目

广州社会投资项目策划生成流程图

社会投资项目方面,广州推进“用地清单制”,也就是其他城市提出的“标准地”;协调各部门一次性提出项目建设条件,改变过去受让单位取地后还要分头跑各部门获取建设条件要求,强化“取地可实施”。

3、南京

南京的项目分类更为细致,首先将项目分为企业投资项目和政府投资项目两大类,其中企业投资项目又细分为制造业新增用地项目、经营性新增用地项目、企业投资划拨类项目和企业投资改(扩)建项目四类,政府投资项目细分为政府投资新增用地项目和政府投资改(扩)建项目两类。

另外在项目策划生成机制方面,在空间协同基础上拓展服务协同功能,政府部门提前介入,提供超前服务,提升项目单位获得感。

南京制造业新增用地项目策划生成流程图

以制造业新增用地项目为例,在完成空间协同后,可开展服务协同。由代办人员或项目单位,通过江苏省政务服务网或政务服务综合受理窗口,按照服务协同事项及核心要件清单要求上传相关材料,各部门根据服务协同事项对要件材料进行指导服务,并出具服务协同意见。

4、城市对比

三个城市各有特点,但大致流程还是保持一致。首先第一阶段都是项目储备,只是厦门情况比较特殊,有编制年度空间实施规划,其他两个城市都是从发改获取项目;第二阶段是空间协同,由自然资源部门牵头、各单位配合进行合规性审查,只是广州相对比较重视该阶段;第三阶段业务协同差异较大,但厦门、广州也基本是都是围绕可研、设计方案等进行业务协同,只是做的程度深浅不一,南京则是针对企业投资项目新增服务协同,这也是南京最大的特色。

厦门、南京、广州项目策划生成机制对比图

如何开展项目策划生成

构建项目策划生成机制主要有两个目标:一是规划统筹项目,落实空间规划管控,实现空间开发建设由“项目驱动”向“规划导向”转变。二是转变传统协调纽带和方式,通过项目前期的空间协调、技术协调、服务协调,提高行政审批效率。

项目策划生成建议模式

各城市可参照先进城市的经验做法,以问题和需求为导向,根据城市的实际情况分阶段梳理制定出符合城市实际情况的项目策划生成机制,而不是直接照抄先进城市的最新做法。如厦门的项目策划生成也是不断优化完善,从最初的规划、国土、发改三规合一策划思路,到多部门空间协商,再到带可研的多类别的项目策划生成。

对于一些基础相对比较落后的城市,建议先参照模式一,先实现规划统筹项目的目标,也就是先做空间协同的第一部分,通过项目策划生成解决选址和用地问题;对于基础比较一般的城市,可参照模式二,学习广州、厦门和南京等地的先进经验,在解决选址和用地问题的基础上落实相关建设条件,完全实现空间协同。对于基础相对较好的城市,可参照模式三,在业务协同方面可根据实际情况选择厦门、广州或者南京模式,也可综合三家的长处,形成自己的特色。

虽然很多城市在工程建设项目审批制度改革开始之前就开始推进“多规合一”项目策划生成工作,但从目前各地推进的情况来看,大部分城市还是在摸索推进中,基本只是实现了第一阶段的空间协同,离住建部《关于进一步深化工程建设项目审批制度改革推进全流程在线审批的通知》中“鼓励通过前期策划生成明确项目建设管控要求、技术设计要点、审批流程、事项清单和材料清单,简化项目后续审批手续”的业务协同要求还有很大的差距。项目策划生成作为提升项目行政审批效能的重要助推器,各地应予以充分重视,进一步优化项目策划生成机制,真正为工程建设项目审批提速。